巴基斯坦开伯尔-普赫图赫瓦省紧急状态：联邦接管意味着什么

2026年10月11日，巴基斯坦总统阿西夫·阿里·扎尔达里签署公告，宣布西北部开伯尔-普赫图赫瓦省进入紧急状态并实施省长治理。这一由总理夏巴兹·谢里夫建议作出的决定，直接中止了前总理伊姆兰·汗领导的正义运动党（PTI）在该省的执政地位，首席部长索海尔·阿夫里迪于次日被拘留。巴基斯坦开伯尔-普赫图赫瓦省紧急状态由此成为该国政治版图的重大转折点。

宪法依据：第232条与第234条的双重动用

根据半岛电视台报道，联邦政府此次同时援引了巴基斯坦宪法第232条和第234条。第232条允许总统在“内乱超出省政府控制能力”时宣布紧急状态；第234条则适用于省长报告省无法按宪法治理的情形。联邦法律部长阿扎姆·纳齐尔·塔拉尔在10月11日伊斯兰堡的新闻发布会上表示：“实施紧急状态的根本理由是法律与秩序、打击恐怖主义，以及保护无辜民众免遭恐怖活动的可怕后果。”信息部长阿塔乌拉·塔拉尔、内政部长穆赫辛·纳克维等官员共同出席。公告称当地遭到“前所未有的强烈暴力恐怖袭击”，且省政府“未能展现出应对恐怖主义威胁所需的担当、意愿与决心”。

谁在管理开伯尔-普赫图赫瓦省

根据公告，省长费萨尔·卡里姆·昆迪将接管省政府职能。昆迪属于巴基斯坦人民党（PPP），该党是谢里夫领导的穆斯林联盟（谢里夫派）的执政盟友。联邦议会——其中谢里夫阵营及其盟友占据多数——将行使省议会的权力，而省议会原本由PTI掌控。公告明确规定，首席部长、各部长、顾问、特别助理和检察长“应立即停止任职”。总部位于拉合尔的律师哈桑·阿卜杜拉·尼亚齐对此提出了另一种解读：“这并不意味着开伯尔-普赫图赫瓦省议会或其当选首席部长被永久免职。更准确的理解是，在紧急状态解除前他们被视为无法履职，一旦解除就必须恢复。”昆迪将获得一个由11名成员组成的咨询委员会协助治理，军方也将襄助维持法律与秩序。路透社的现场图片显示，白沙瓦通往红区的道路已被集装箱封锁，安保力量明显加强。

“指定地区”的特殊安排与司法权力调整

联邦政府另行颁布命令，在12个“指定地区”设立秘书处，其中多数位于阿富汗边境沿线的原部落地区。这些地区将由一名增设的首席秘书领导，其命令具有与省政府命令同等的法律效力。内政部长纳克维在新闻发布会上解释：“任何省份都没有被瓜分。只是这些是受战争影响的地区，现阶段需要更多资金和关注，因此将它们单独划定。”但命令同时规定，宪法关于司法与行政分离的条款在指定地区“不予适用”——这一做法引发法律界关注。拉合尔宪法律师里达·霍萨因告诉半岛电视台：“宪法关于司法与行政分离的授权已被暂停，允许行政官员履行司法职能。”批评者担忧，这可能削弱对这些地区行政行为的司法监督。

安全数据：武装袭击的三年轨迹

巴基斯坦安全研究所（PICSS）的数据揭示了联邦政府采取行动的安全背景。这家总部位于伊斯兰堡的独立智库记录显示，武装分子袭击数量连年攀升，且多数集中在开伯尔-普赫图赫瓦省和西南部的俾路支省。

法务部长塔拉尔在说明中直言：“形势异常严峻，两项宪法条款的适用条件均已满足，因此两项条款被同时行使。”信息部长阿塔乌拉·塔拉尔更进一步，指控省政府与武装团体有牵连，称“从始至终，所有内阁成员深思熟虑后的结论是，开伯尔-普赫图赫瓦省的PTI政府与恐怖分子勾结”。但他没有提供证据；纳克维则称政府握有数十项证据，但迄今未公开。

政治对话破裂：从“长征”到紧急状态

此次紧急状态出台前，联邦政府与PTI之间就“长征”活动进行的谈判已经破裂。PTI计划向伊斯兰堡进军，要求释放伊姆兰·汗。PTI主席戈哈尔·阿里·汗在政府发布会后质疑：“如果恐怖主义问题集中在12个地区，需要紧急状态的是那12个地区，为什么省长治理却覆盖整个省？”PTI领导人、前省财政部长泰穆尔·吉赫拉反驳了政府的指控：“省政府当然在打击恐怖主义。我们个人和集体都承担着反恐斗争的责任。如果问题是恐怖主义，那俾路支省应该比开伯尔-普赫图赫瓦省更早进入紧急状态。”吉赫拉还透露，首席部长阿夫里迪、省主席朱奈德·阿卡巴、议长巴巴尔·斯瓦蒂及多名领导人已被拘留，但政府未公布其下落。

后续措施与抗议行动

紧急状态宣布后的一系列行动迅速展开。PTI声称多名省部长和议员在10月11日之前就已遭拘留。网络监控机构NetBlocks报告，10月11日深夜部分省份的网络连接出现严重中断。白沙瓦、马尔丹、斯瓦比和诺谢拉四个地区的教育部门于10月12日关闭了学校和学院。在旁遮普省，伊姆兰·汗的三位姐妹——阿莉玛·汗、乌兹玛·汗和诺琳·尼亚齐——自9月20日至21日根据公共秩序法被拘留，该法允许最长30天的羁押。路透社的电讯报道证实，联邦内政部长纳克维曾表示，为维护法律与秩序，部分PTI人物会被“保护性拘留”，待局势好转后释放。

期限、批准机制与法律挑战

根据宪法，由于扎尔达里未获省议会决议支持即采取行动，紧急状态必须在10天内——即10月21日前——获得议会两院批准。国民议会和参议院会议已定于10月13日召开。紧急状态还须在30天内提交议会联席会议审议；若未获批准，将在两个月后自动失效。但一旦获批，宪法并未设定明确终止日期，将一直有效直到被撤销或两院多数投票否决。省长治理则适用第234条的单独限制：议会可以两个月为单位延长，最长总计六个月。霍萨因律师指出：“紧急状态条款允许行政部门暂停某些基本权利，且没有固定时限，这可能导致联邦对省的长期控制。”PTI主席戈哈尔·阿里·汗表示，该党将在法院和议会两条战线挑战这些措施：“我们并未正式取消长征。正如我所说，我们的斗争绝对会继续。”自1949年以来，巴基斯坦各省至少八次被置于省长治理之下，开伯尔-普赫图赫瓦省（当时的西北边境省）曾于1975年和1994年两度经历。

Q1: 紧急状态与省长治理有何区别？

A1: 紧急状态基于宪法第232条，针对内乱或安全威胁，赋予联邦政府干预的宪法基础，允许暂停部分基本权利，需议会两院批准，无固定期限。省长治理基于宪法第234条，针对省无法按宪法运作的情况，由省长接管省行政权，议会可以两个月为单位延长，最长不超过六个月。联邦政府此次同时动用两项条款，使中央对开伯尔-普赫图赫瓦省的控制既涵盖紧急权力，也涵盖日常行政。

Q2: 议会能否否决紧急状态？法院能否介入？

A2: 宪法规定紧急状态须在10天内获议会两院批准，并在30天内提交联席会议；若未获批准，两个月后自动失效。一旦批准，除非议会多数否决或总统撤销，否则将持续有效。法院方面，PTI已表示将提起诉讼，可争议紧急状态的宪法合理性、证据充分性以及“指定地区”司法权力调整的合法性。历史上巴基斯坦法院倾向于在国家安全事务上保持克制，但涉及基本权利的案件仍有司法审查空间。

开伯尔-普赫图赫瓦省的这场宪政博弈，正将巴基斯坦推向新的不确定期。紧急状态与省长治理的长短，取决于议会表决结果、法院立场以及街头政治力量的消长。无论是联邦政府的安全议题还是PTI的民主诉求，最终仍须在宪法框架内寻找出口。